福建省泉州市晋江市关于推进居家养老服务工作的实施方案

二〇一〇年五月十二日

随着我市人口老龄化的加剧，以及独生子女父母逐渐进入老年期，老年人的养老服务问题已经成为突出的社会问题。为构建与我市经济和社会发展相适应的居家养老服务体系和机制，促进社会和谐发展，根据全国老龄办等10部委《关于全面推进居家养老服务工作的意见》（全国老龄办发〔2008〕4号）、福建省人民政府《关于推进居家养老服务工作的实施意见》（闽政文〔2009〕150号）和泉州市人民政府《关于推进居家养老服务工作的贯彻意见》（泉政文〔2010〕17号）精神，结合我市实际，制定本实施方案。

一、指导思想和基本原则

（一）指导思想

以促进社会和谐为目标，坚持政府主导、社会参与、市场运作的工作方针，引入竞争机制，积极鼓励民间组织参与发展养老事业，提升居家养老服务功能和管理水平，努力为老年人提供无偿、低偿、有偿的全方位、多层次的服务，不断满足我市经济社会发展的需要，为老年人居家养老提供良好的社会环境。

（二）基本原则

居家养老服务工作要坚持以政府为主导、居家养老为基础、社区养老服务为依托、机构养老为补充的基本原则。

一是坚持依托社区。以社区为居家养老服务站为平台，充分发挥社区组织和社区群众在居家养老服务中的作用，建立健全社区居家养老服务机构、设施和队伍。

二是坚持需求导向。从老年人最关心的现实问题和最迫切的服务需求入手，为老年人提供多样化、人性化的服务。

三是坚持社会化方向。注重整合社区各类涉老服务资源，调动社会各方面积极性，引导和鼓励社会化服务机构参与居家养老服务，不断提高养老服务社会化程度。

四是坚持分类指导。根据各村（社区）经济社会发展情况，着眼城市社区与农村社区的不同情况，兼顾不同层次老年人的需求，积极探索符合各地实际的服务配置，形成各具特色、适度适宜的居家养老服务模式。

五是坚持稳步推进。从试点抓起，以点带面，分批实施，注重实效，逐步扩面，整体推进。

二、总体目标和实施步骤

（一）总体目标

至2012年，城市社区居家养老服务工作网络基本建立健全，居家养老服务设施逐步改善，专业化服务队伍初步建立，志愿者服务队伍逐步壮大，老年人的基本养老服务需求得到初步满足；农村社区依托老年人活动中心（室）、老年学校等现有场所，通过完善服务设施、增加服务功能，力争80%左右的镇至少拥有一处集院舍住养、社区照料和居家养老等多种服务功能于一体的综合性老年福利服务中心；35%左右的行政村开展以村民互助为主要内容的居家养老服务；镇（街道）、社区（行政村）设立老年学校，老年人入学率达50%，建立适合老年人开展文体娱乐活动的场所，经常参加文体娱乐活动的老年人达60%以上；老年人健康档案建档率城市达95%以上，农村达60%以上。至“十二五”末，全市建立起覆盖城乡社区的居家养老服务网络，市场化运行机制更加完善，政府购买居家养老服务数量逐步递增，不同层次的居家养老服务需求得到满足。

（二）实施步骤

1、试点阶段：

2010年，各镇（街道）要制定出台居家养老服务工作实施方案、工作机制、经费投入、保障措施等，同时在抓好20个试点社区（村）的基础上，探索适合城乡不同特点的居家养老服务模式，并注意研究解决试点过程中遇到的问题，及时总结并加以改进，为全面推进居家养老服务工作积累经验。

2、扩面阶段：

2011年至2012年要逐年扩面，城市社区每年30%的社区居委会实施居家养老服务工作，农村社区每年10%的行政村开展以村民互助为主要内容的居家养老服务，最终达到上级要求。各镇（街道）、市直有关单位要加强组织领导，落实工作经费、完善服务项目，研究解决试点中的困难和问题，确保居家养老服务工作顺利开展。

3、全面实施阶段：

至“十二五”末，全面实施居家养老服务工作，建立覆盖全市城乡社区的居家养老服务网络，进一步完善市场化运作机制，以有偿、低偿、优惠为主，政府购买为辅，满足我市不同层次居家养老服务需求。

三、工作内容

居家养老服务以老年人的生活需求为重点，主要提供助餐、助洁、助浴、助医、助行、助急等服务，兼顾老年人的文体娱乐、学习教育、聊天、心理咨询、代购代办等多种服务需求。对生活不能自理的老年人可采取专人上门包户的方式提供服务。居家养老原则上应由子女及家庭成员为居家老年人提供必须的生活照料和精神慰藉。对子女及家庭成员因故无力照顾的老年人和高龄老人、孤寡老人等特殊老年人，政府鼓励和倡导采取机构服务、专业组织服务、志愿者服务、邻里互助等多种方式实施居家养老服务。

（一）建立和完善居家养老服务网络

积极创造条件，大力开展老年医疗卫生、康复护理、文化娱乐、老年教育、信息咨询等专业化服务，搭建“一站式”服务平台，构建“十分钟”服务圈，逐步建立起上下联动、部门配合、各类为老服务机构协调运作的居家养老服务网络。

1、鼓励和支持社会养老服务、家政服务、餐饮服务等机构参与居家养老服务工作，通过选拔、招标签订协议等方式，把服务质量高、信誉好、实力强的社会服务机构确定为居家养老服务和政府购买服务的重点单位。有条件的社区可通过开设老年人餐厅，为老年人提供方便、卫生、优惠的配餐、送餐等服务。

2、鼓励和支持各级各类医疗卫生服务机构为老年人提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生保健服务。以建立“社区医生进家庭”制度为重点，健全社区老年人健康档案，提供上门随访、送医、送药、体检等优惠服务；将符合医疗保险条件的社区卫生服务机构纳入医疗保险定点机构，增加社区定点药店网点，方便就医购药。逐步扩大医疗保险支付范围，将符合条件的家庭病床纳入医保范围，引导老年参保人员到社区医疗保险定点机构就医。

3、提供文化娱乐、教育学习、体育健身、精神慰藉等服务。组织开展社区文化、教育、体育活动，鼓励适合老年人的文学、影视作品的创作，丰富老年人精神文化生活；鼓励健康老年人走出家门参加活动，促进老年人身心健康。重视老年人心理健康，开展心理咨询、心理辅导、行为矫治等服务，帮助老年人协调家庭、社会关系，预防和解决老年群体的社会问题。

4、对高龄、空巢、病残老人等特殊老年群体，采取上门服务、定期巡察等方式，并组织志愿者或义工结对帮扶。对确有需要的老年人，组织家政服务机构或专业服务人员上门进行生活照料；对生活不能自理的老年人，可采取专人上门包户的方式提供服务。有条件的社区可开设老年人日间照料室，及时为老年人提供照料。

5、依托社区信息平台，在社区普遍建立为老年人便捷服务、紧急救援、安全防控等多种服务方式，通过社区便民热线，实现送货、送餐、家政、理发、医疗等上门助老服务，有条件的社区还可提供应急救助服务，逐步建立与老年人沟通便捷、服务及时的信息化服务网络。

（二）改善居家养老服务设施

各镇（街道）、市直有关部门要根据老年人口日益增多的实际，把居家养老服务设施建设作为社会事业发展的重要内容，统筹考虑居家养老服务设施建设，合理配置资源，探索适应本区域特点的居家养老服务模式。

1、将居家养老服务设施建设纳入城乡建设规划，加大居家养老服务设施的财政投入，大力发展养老服务机构，不断完善居家养老服务设施。通过新建、购买、租赁，或者改扩建现有的老年活动中心（室）、安居楼、敬老院、老年公寓、老年学校等相关公共服务设施，解决居家养老服务设施缺乏问题。在新建居民小区、旧城旧村改造时，应将居家养老服务设施作为公共服务配套设施统一规划、统一建设。

2、要有效整合现有各类为老服务资源，避免重复建设。各单位设立在社区（行政村）的老年活动中心、卫生服务机构、文化站（点）、劳动保障工作站等服务机构，在社区（行政村）统一安排下开展居家养老服务。建立社区居家养老服务站应达到以下基本标准：有规范名称、有服务场所、有工作制度、有工作队伍、有工作人员职责。政府兴办的公共服务设施应优先为老年人提供服务。社区内教育、科技、文化、体育等资源要优先向老年人开放，满足老年人就地、就近学习、活动的需要。各物业管理小区内的公共服务设施要优先向小区内的老年人开放服务。

3、加快建设一批综合性老年福利服务中心。加大投入，科学规划，示范带动，大力推进社会福利中心建设。积极创造条件，逐步推进镇级养老院建设。

4、探索建设老年社区。积极引导有条件的地方，建设集居家养老、机构养老、医疗保健、文化娱乐、体育健身、学习教育、休闲购物于一体的适合老年人特点的老年公寓，以满足老年人群体不同层次多样化的社会需求。

（三）加强居家养老服务队伍建设

要建立以专业队伍为主体、义工志愿队伍为补充的社区居家养老服务队伍。

1、推进社会工作人才队伍建设。按照《福建省社会工作人才队伍建设中长期规划纲要（2009～2020年）》要求，以建立健全社会工作人才培养、评价、使用、激励机制为重点，统筹规划，造就一支规模适度、结构合理、素质优良的社会工作人才队伍，为居家养老服务提供高素质人才。社区（行政村）要设立一定数量的公益岗位招收居家养老服务专业人员，经短期培训上岗的护理人员与服务对象可按1：3的比例设置，按有关规定与其签订劳动合同并给予办理社会保险，保证其工资待遇，切实维护居家养老服务人员的合法权益。

2、加强专业服务人员的培训。对居家养老服务从业人员实行全员培训、持证上岗，考试合格的发给职业资格证书或培训合格证书。参加培训人员符合条件的，按规定给予职业培训补贴。依照有关规定，采取灵活多样的从业方式，保证居家养老服务用工需求。利用现有的中等职业教育学校，设立专门的培训机构，开设相对应的培训专业。

3、大力发展居家养老义工志愿服务队伍。鼓励和支持驻社区单位、居民、大中专院校学生以及社会各界人士为居家老年人提供多种形式的养老服务。本着自愿量力的原则，探索采取时间储蓄的方式，组织低龄健康老人为高龄、病残老人服务，对其服务时间和内容予以记录，转换为相应时间的免费居家养老服务。倡导国家机关工作人员、企事业单位职工为老年人提供义务服务，并形成制度，多渠道、多形式壮大为老服务队伍。

（四）积极培育居家养老服务组织

1、各镇（街道）、市直有关单位要进一步转变职能，将居家养老服务中能够与政府剥离的服务职能，交由社会组织、非营利机构、企业办理。充分利用社会服务资源，鼓励和支持社会养老服务、餐饮服务、家政服务、教育、文化等机构参与居家养老服务工作。

2、对新设立的以居家养老服务为主要内容的社会服务机构，适当降低准入门槛，简化登记程序，实行备案制度，创造宽松发展环境。制定出台鼓励和支持社会力量参与兴办居家养老服务业的政策措施，提高居家养老服务的社会化程度，推进居家养老服务加快发展。

3、引导、培育各类居家养老服务机构健康发展，形成连片辐射、连锁经营、统一管理的服务模式。鼓励社会捐赠资助居家养老服务项目。

（五）规范居家养老服务管理

1、完善居家养老服务准入制度。根据上级有关政策、法规，制定各类养老服务机构以及其它相关服务机构开展居家养老服务的准入制度。

2、加强居家养老服务规范化建设。有关单位要加快制定各类服务标准，规范服务、收费等行为，加强对居家养老服务机构、从业人员的监管，做到公开、透明，让广大老年人放心接受服务。通过签订协议、合同等办法，明确各方的权利和义务，确保服务质量和安全，维护老年人的合法权益。

四、工作措施

（一）制订服务规划，持续有序推进

各镇（街道）要根据本地实际，科学制定本区域居家养老服务发展规划，明确发展居家养老服务的目标任务、政策措施和工作要求，并纳入当地经济社会发展总体规划和社区建设总体规划，统筹安排，有力推进。

（二）落实优惠政策，加大扶持力度

从事居家养老服务的机构，按照省政府《关于印发加快实现社会福利社会化实施意见的通知》（闽政〔2000〕18号）和《关于加快发展养老服务机构的意见》（闽政〔2006〕8号），以及国家营业税暂行条例、企业所得税法等有关规定，享受有关用地、用水、用电、用气以及税费方面的优惠政策；就业困难人员从事居家养老服务工作的，按照泉州市政府《关于进一步做好促进就业工作的通知》（泉政文〔2009〕143号）规定，享受社会保险补贴、职业技能培训补贴等就业扶持政策；就业困难人员自谋职业，自主创业兴办居家养老服务经济实体的，可享受小额担保贷款贴息优惠政策。积极做好与已经出台的有关社区建设、社会保障、公共服务、医疗卫生等政策措施的衔接，让老年人受益。

（三）建立工作机制，加强统筹协调

社区服务中心受政府委托负责本辖区居家养老服务的实施和管理，主要职责是：建立老年人信息库，对享受政府购买服务的老年人进行资格评估；全面掌握并及时发布居家养老服务需求信息，引导为老服务机构和组织适时调整服务内容；对居家养老服务人员相关资格进行审查，接受服务对象的服务信息反馈，检查监督服务质量。民政局将不定期组织对社区开展居家养老服务工作情况进行评估，根据评估情况，有针对性改进提升。

（四）有偿优惠为主，政府购买为辅

居家养老服务以有偿、低偿、优惠服务为主，政府购买服务为辅。本着量力而行、适当普惠的原则，逐步建立政府购买居家养老服务的制度和实现形式。各镇人民政府、街道办事处应根据实际情况加大对居家养老的资金投入，除了省、泉州专项补助资金外，市政府每年将根据财力状况和各镇（街道）居家养老服务的开展情况，统筹安排专项资金给予适当扶持，并建立持续的公共财政投入机制。具体补助项目如下：

1、对居家养老服务站开展日间照料进行资金补助。居家养老服务服务站可以租赁、新办、改（扩）建或依托在社区服务中心（站）、福利机构。对列入省、泉州市建设任务的居家养老服务站的，经评估合格的，省级将给予每个社区专项补助经费6万元，同时今后每年对经考核评定后符合条件的给予运营补贴。

2、对参与居家养老服务的民办养老机构实行资金补助。民办养老服务机构提供的养老服务是开展社会化养老的重要补充，在开展居家养老工作中，应鼓励民办养老机构积极参与居家养老服务。对经审批登记的民办养老服务机构参与开展居家养老服务及运营时间保证5年以上的，每个床位给予一定的开办补助。

3、民办养老服务组织在适用政府扶持和优惠政策上与公办老年服务组织享受同等待遇，有关单位要积极支持民办养老服务组织的发展。居家养老服务组织可单独以社会团体或民办非企业单位形式登记注册，具有独立法人资格，实行非营利性运作，由民政局负责登记，并实行属地管理；也可采取有限公司、个人独资企业、合伙企业或个体工商户形式，实行营利性运作。非营利性的养老服务组织可以设在或挂靠在公益性或福利性养老服务机构内。

4、实施政府购买服务。各镇（街道）要按照特殊人群优先，以空巢老人为重点的原则对生活困难的老人实行政府购买服务。政府购买服务的对象主要是70周岁以上的五保、低保、城镇“三无”、重点优抚、“五老”等城乡困难老年人。

（五）深入宣传教育，营造发展环境

大力推进居家养老服务工作，有利于更好地发挥家庭养老主渠道作用，促进家庭和谐、代际和谐，巩固社会和谐基础；有利于改善老年人的生活条件，提高老年人生活质量，尊重老年人情感和心理需求，进一步弘扬中华民族尊老敬老的传统美德；有利于发展服务业，扩大内需，拓宽就业渠道，促进经济持续较快发展。运用多种形式，积极宣传开展居家养老服务工作的重要意义，引导老年人树立养老服务消费观念。通过宣传教育，强化公民尊老养老助老的社会意识，使全社会自觉关心、重视、支持、参与居家养老服务工作，形成有利于居家养老服务发展的社会环境。

（六）加强组织领导，形成工作合力

成立居家养老服务领导小组，领导小组由各相关职能部门组成。负责研究制定全市居家养老政策和发展规划，及时研究和协调解决居家养老服务中的重大事项和突出问题，并指导、协调、联系全市居家养老服务工作。领导小组下设办公室，办公室设在市民政局。市民政局要充分发挥组织牵头作用，负责居家养老服务工作的规划和相关政策的制定、落实政府购买服务，从业人员招聘、管理，指导社区建立健全社区服务中心和居家养老服务站建设，开展居家养老服务项目，同时积极协调有关部门，帮助解决各社区（行政村）在推进居家养老服务过程中遇到的难题；市老龄办要充分发挥调查研究、综合协调的作用，做好基础调研，为政策决策提供依据，并负责指导完善助老服务网及助老服务热线，为老年人提供全方位的服务；市委宣传部要牵头协调市直各新闻媒体做好居家养老的宣传工作，不断加强宣传力度，提高全社会尊老敬老意识，引导老年人树立健康的养老观念和积极的消费理念，及时宣传居家养老服务工作中涌现出来的优秀典型和先进经验，营造良好的社会舆论氛围；市经济发展局要负责将居家养老服务工作规划纳入国民经济和社会发展规划；市财政局要统筹安排居家养老服务经费，并监督资金使用情况；市卫生局要督促有关医疗机构和社区卫生服务机构为老年人提供切实可行的医疗卫生保健服务；市司法局要监督、指导律师、公证员、法律援助工作者、基层法律服务工作者为居家养老服务工作提供法律咨询、法律服务和法律援助，指导社区（村）人民调委会对居家养老服务工作中民间纠纷加强调处；市劳动和社会保障局要开发公益岗位，扶持困难群体就业，加强对居家养老服务机构人员的业务培训和指导；市文化体育局要积极协调指导基层单位适时开展适合老年人需求的文化活动，丰富老年人精神文化生活，并为老年人健身活动场所提供必要的体育健身设施，健全老年入健身体育组织等；老年大学要为老年人提供老年大学学习、知识讲座等服务；市文明办、民政局、团委、妇联等群团部门和组织应做好社区志愿者、青年志愿者、妇女志愿者和老年志愿者的组织、发动工作，开展助老志愿者活动。

各镇（街道）要根据本《实施方案》的精神，有效整合现有各类为老服务资源；在镇（街道）和村（社区）的社区服务中心内设立居家养老服务项目；本着量力而行、适当普惠的原则，逐步建立政府购买居家养老服务制度；抓紧制定符合本区域实际的居家养老服务具体政策。经发、民政、财政、劳动保障、规划建设、教育、文体、卫生、人口计生、国税、地税、工商等部门要明确责任，从自身职能出发，制定细化方案和具体措施，共同推进居家养老服务和老龄事业又好又快发展。