浙江省宁波市宁海县人民政府关于深化完善社会养老服务体系建设的实施意见

宁政发〔2013〕11号

各乡镇人民政府、街道办事处，县政府直属各单位：

　　我县自1998年步入老龄社会以来，老年人口数以每年约4％的速度递增。到2012年底，全县60周岁以上老年人口为100237人，占户籍人口总数的16.28％。预计到2020年，我县老年人口将突破12万，老龄化系数高达20％。随着人口老龄化的快速发展，老年人生活照料、医疗健康、精神文化等需求日益凸显，养老服务问题日趋严峻。各级党委、政府必须高度重视社会养老服务建设工作，把发展养老服务事业放在与教育、医疗卫生同等重要的位置抓实抓好。为积极应对人口老龄化，加快发展养老服务事业，满足不断增长的社会养老服务需求，根据《浙江省人民政府关于深化完善社会养老服务体系建设的意见》（浙政发〔2011〕101号）和《宁波市人民政府关于深化完善社会养老服务体系建设的意见》（甬政发〔2012〕85号）精神，结合我县实际，就深化完善社会养老服务体系建设提出如下意见：

　　一、指导思想

　　坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，大力弘扬“三思三创”精神，认真贯彻省委“两创”总战略和市委“六个加快”战略，围绕“建设宜居宜业宜游的滨海生态县，打造和善和美和谐的人居幸福地”目标，积极完善体制机制，努力创新发展模式，全面构建与我县人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调，城乡布局一体化、体系建设无缝化、投资主体多元化、服务方式多样化、服务队伍专业化的适度均等化、普惠型社会养老服务体系，提高老年人生活质量和幸福指数。

　　二、基本原则

　　(一)政府主导和社会参与相结合。强化政府在统筹规划、政策扶持、市场培育、典型示范、监督管理等方面的职能，发挥市场在资源配置中的基础性作用，引导和支持社会力量参与和发展养老服务，逐步建立与市场经济相适应的社会养老服务发展模式、管理体制和运行机制。

　　(二)整体规划和分级负责相结合。县政府制定全县社会养老服务体系发展规划，确定建设目标和主要任务，明确优惠扶持政策，支持重点领域、重点项目建设。

　　(三)社会责任和家庭义务相结合。依托政府与社会力量，加大社会养老服务设施建设，不断完善社会养老服务内容，提升服务水平。传承“慈孝文化”，弘扬家庭尊老、爱老和赡养理念，切实承担家庭、赡养人的责任和义务。

　　(四)突出重点和适度普惠相结合。重点保障“三无”、“五保”对象和高龄、独居、失能老年人的照料护理。以长期照料、护理康复和社区日间照料为重点，积极拓展服务范围，完善服务功能，逐步向全体老年人提供多样化、专业化养老服务。

　　三、总体目标

　　到2015年，基本建立起制度完善、组织健全、规模适度、运营规范、服务优良、监管到位，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。

　　(一)县养老服务指导中心、乡镇（街道）养老服务中心、村（社区）居家养老服务中心三级组织管理系统健全；

　　(二)城镇社区居家养老服务实现全覆盖，80％以上的行政村建有居家养老服务中心，具有日托服务、爱心照料、精神慰藉等服务功能，实质性开展居家养老服务工作；

　　(三)县本级启动建设1家1500张床位的公办养老机构，乡镇（街道）一般建有不低于100张床位的养老机构1家，其中，护理型床位均需占比40％以上；全县每百名老年人拥有机构养老床位数达到4张以上，其中护理型床位占比不低于40％，民办养老机构床位占比达到50％以上；

　　(四)全面建立养老服务补贴、养老机构运营补贴和养老护理员特殊岗位津贴制度；

　　(五)全面实行养老护理人员岗位培训，全县养老护理人员持证上岗率达到60％以上；

　　(六)深化完善养老服务信息管理系统、老年人居家呼叫服务系统和应急求助服务网络建设，提高养老服务信息化水平。

　　四、加强养老服务设施规划布局

　　(一)科学编制养老服务设施规划。根据我县老年人口的分布，按照到2020年养老床位占老年人口总数5％以上的要求，编制覆盖城乡、区域均衡，层级清晰、功能完善，适度超前、全民共享的养老服务设施布局规划。重点对老年人日间照料中心、托老所、老年人活动中心、互助式养老服务中心等社区养老设施进行布局，使日间照料服务基本覆盖城乡社区，推进“10分钟养老服务圈”建设。加强护养型和医养结合型养老机构规划，着力完善城区养老机构布局，落实和预留好养老设施空间，使基本型、需求型和个性化养老机构合理分布，满足90％的老年人通过社会化服务实行家庭自助养老，5％的老年人通过政府购买服务等实行社区帮扶养老，5％的老年人入住养老机构实行照护养老的需求。

　　(二)落实社区居家养老服务用房。将居家养老服务用房列入城镇社区配套用房，按每百户居民15—20平方米建筑面积标准落实居家养老服务用房。在老年人居住相对集中的社区，适当提高配建标准。新建小区在交付时须配套相应面积的居家养老服务用房，老小区要通过腾退、置换、租赁、回购等方式予以落实。已经用于居家养老服务的用房要依法确定产权，切实保障居家养老服务的开展。鼓励城乡社区利用布局调整后闲置的学校、办公服务设施等公共资源改造或建设居家养老服务设施。

　　(三)加强养老机构建设用地保障。按照规划和年度建设计划，国土资源部门要优先保证养老机构建设项目用地。对福利性和非营利性养老服务机构建设项目用地，可采用政府划拨成本价等方式供地；对营利性养老服务机构建设项目用地，依据养老服务机构具体类型，可以在规范用途的前提下，按工业用地价格转让，也可以参照成本逼近法等方式进行地价评估后，采取招标拍卖、挂牌出让方式供地。在符合城市规划和相关规定的前提下，允许利用城市规划区以外的工业厂房、仓储用房、学校、办公楼等存量房产和土地兴办养老服务机构。支持农村集体经济组织使用村级建设留用地兴办养老服务机构。有关部门要积极支持协助并依法办理相关手续。要建立严格的管理制度，加强养老机构建设用地的监管，严禁以办养老服务机构为名搞房地产开发。

　　五、全面构建社会养老服务体系

　　(一)大力推进居家养老服务。进一步完善以家庭为基础、社会服务为依托、养老制度为保障的居家养老模式。

　　巩固居家养老的基础地位。鼓励老年人居家养老，支持社区自治组织和社会养老服务实体，大力开展居家养老服务和互助照料。在继续发展传统服务项目的同时，拓展康复护理、无障碍设施改造、紧急呼叫、安全援助等服务，满足老年人的居家养老服务需求。

　　完善居家养老的制度保障。健全完善城乡养老保障、医疗保障制度，满足老年人的养老和医疗需求。基层医疗卫生机构应当为老年人建立健康档案，为高龄、独居和长期卧床老年人提供上门服务。健全高龄老人津贴制度，建立为困难老人居家养老购买服务制度。

　　创造居家养老的良好环境。积极创办老年学校、文体俱乐部、老年刊物、心理援助室等，鼓励老年人接受教育、开展文化体育活动以及其他社会活动，满足老年人的精神文化、心理健康以及参与社会等需求。

　　(二)加快发展社区养老服务。以建设社区养老服务设施为抓手，以社区日间照料为重点，全面提升社区养老服务能力和水平。

　　全面推进社区养老服务网点建设。城镇社区建立居家养老服务中心，稳步推进社区居家养老服务照料中心建设；农村以满足服务需求为前提，有序推进居家养老服务中心建设。有条件的地方，应当建设老年人日间照料中心。乡镇（街道）、村（社区）已有的居家养老服务中心、“星光老年之家”（老年活动室），要通过设施改造、资源整合，增加为老服务项目，实现功能提升。到2015年，基本形成以乡镇（街道）综合性养老服务中心、村（社区）居家养老服务中心为主体的城乡养老服务网络。

　　着力提升社区养老服务能力。深化、推广“家院互融”养老服务模式，探索多种服务方式，依托城乡居家养老服务中心、日间照料机构等，为老年人提供上门和日托服务。丰富和深化服务内容，增强生活照料、助餐服务、保健康复、健身娱乐、精神慰籍等服务功能，进一步提升居家养老服务供给能力。发挥81890求助服务平台和老年人“一键通”电话机优势，建立智能化养老服务网络，为居家老人提供安全和便捷服务。

　　鼓励社会力量兴办社区养老服务机构。采取政府购买服务、项目委托、以奖代补等多种形式，鼓励和引导社会力量开展社区养老服务，就近就便为社区老年人提供集中照护和上门服务。企业、社会组织、个人创办的社区养老服务机构，鼓励实行集团化管理，按规定办理相应的法人登记；对暂不具备登记条件的，可作为社区社会组织实行备案管理。

　　(三)积极发展机构养老服务。提高公办养老服务机构建设水平，鼓励扶持社会力量兴办养老服务机构，重点发展以收养失能、半失能老年人为主的老年护理机构。

　　加强公办养老服务机构建设。要合理确定养老机构布局规划，重点发展护理型养老服务机构，逐步提高护理型养老床位比例。至少建成一家以收养失能、半失能老年人为主，兼顾为残疾人、孤儿等提供服务的综合性社会福利机构。按老年人口分布，合理规划乡镇（街道）敬老院建设，理顺敬老院管理体制，改善、提升基础设施和服务功能，实现敬老院向区域性养老服务中心转型。各乡镇（街道）要结合小城镇建设，对敬老院实施高标准建设或升级改造，并实现养老功能的拓展和转型，建成布局合理、设施配套、功能完备、管理规范的乡镇（街道）养老中心。以满足一个时期老年人供养为目标，预测乡镇（街道）“十三五”末老年人人口规模，合理规划乡镇（街道）敬老院建设规模。乡镇（街道）养老中心内设“四区一中心”，即五保（“三无”）对象集中区、重度残疾人托养区、社会老人自费寄养区、综合服务区（包括老年人娱乐活动、后勤生活保障、医疗康复、行政办公）和乡镇（街道）养老服务中心，并保留一定功能和服务拓展的空间。进一步完善“五保”、“三无”集中供养制度，鼓励公办养老机构为社会老人提供服务，发挥养老服务管理方面的示范作用。

　　积极稳妥推进养老服务机构公建民营。鼓励公办养老机构尤其是新建的养老机构，以总体承包、分部承包、委托运营、合资合作等方式，委托或联合社会组织、企业或社会能人运营。实施公建民营要积极稳妥、合法规范，做到产权明晰，确保国有资产不流失；通过招标方式选择具备相应资质的运营商，确保公益性质不改变；签订有效协议，确保服务管理质量和水平。

　　大力发展民办养老服务机构。通过建设用地优惠、资金补助、机构运营补贴、税费减免、购买服务等扶持措施，鼓励和引导社会力量兴办各种类型养老服务机构。允许非营利性民办养老服务机构出资人提取合理回报，在按照国家有关规定预留必需的费用后，经审计核定，可从年经营结余中按不高于30％且不超过固定资产和流动资金原始投入的5％提取收益。对行政划拨供地的非营利性民办养老服务机构，经营10年以上的，如发生主办人变更，在不改变养老机构性质的情况下，允许按行政划拨办理过户手续。鼓励和规范宗教界兴办养老机构，并按规定办理登记，享受相关优惠政策。

　　重点发展医养结合的老年护理机构。大力发展具有医护功能，以收养失能、半失能老年人为主，提供长期照护服务的老年护理机构。规模较大的老年护理机构可配套设置医疗康复机构，规模中等的可单独设置医疗卫生机构，规模较小的可与周边医院、社区医疗卫生服务机构合作。城乡居家养老服务中心应与社区卫生服务中心（站）、乡镇卫生院加强合作，实现资源共享。养老机构内独立设置的医疗卫生机构，可申请纳入当地医保定点范围。卫生、人力社保部门要加强对养老服务机构医护人员的管理、培训和业务指导监督，将其专业技术资格评定纳入统一管理。

　　六、加强和创新养老服务运行管理

　　(一)健全养老服务需求评估制度。对当地老年人的家庭经济状况、身体状况和养老服务需求进行评估，建立数据库，实行动态管理。全面建立公办养老服务机构服务对象入住评估制度和监督检查制度，切实维护老年人基本权益。

　　(二)推进养老服务标准化建设。民政部门要会同有关部门抓紧研究制订机构养老服务、居家养老服务等相关标准，建立养老服务信息化管理系统，开展养老服务标准化试点。通过等级评定、标准引导和信息化管理等，提高养老服务行业的专业化、规范化水平。

　　(三)完善养老服务收费管理。研究完善养老服务收费管理办法。公办养老服务机构收费实行政府定价，明确收费项目和收费标准；社会力量兴办的非营利性养老服务机构收费实行政府指导价，按照机构等级、服务质量等确定收费价格；经营性民办养老服务机构根据设施条件、服务项目等，自主确定收费标准，明码标价，实行市场调节，并报民政、物价部门备案。

　　(四)探索养老服务管理新机制。完善养老服务机构政策性保险制度，降低养老服务机构运营风险。对各类养老服务机构的投保费用，财政可给予适当补助。探索建立由政府主导的长期护理保险制度。探索通过政府招标采购方式，引导具备资质的社会机构进入基本养老服务领域。通过资金、信息引导和现代信息技术的支持，在居家养老服务和机构养老服务之间形成贯通机制。加强养老服务机构安全管理。

　　(五)建立健全社会养老服务指导中心。加强对县社会养老服务指导中心的管理，切实做到有机构、有职责、有编制、有人员、有场地、有经费。乡镇（街道）要依托公办养老服务机构建立综合性养老服务中心，配备专门的工作人员，落实专项工作经费和专门工作场所。养老服务（指导）中心主要承担养老服务工作的组织指导、业务培训、服务补贴审批发放、评估评审、监督检查等职责。加强对村（社区）居家养老机构的服务和管理，村民委员会、社区居民委员会要支持、参与养老服务工作，切实提高老年人生活质量。

　　七、加强养老服务市场培育

　　(一)着力培育现代老年服务产业。根据老年人的身心特点和消费习惯，发展老年食品、旅游、服饰、教育和文化市场；引导企业开发老年保健康复、老年照护、老年住宅、老年公寓、老年社区等服务产品；支持老年护理用品、康复辅具、自助设备等老年用品的研究与开发。

　　(二)培育发展养老服务中介组织。按照市场化运作方式，鼓励、支持企业和社会组织参与养老市场中介服务，提供评估、咨询和第三方认证等服务信息，推进居家养老、社区服务和机构养老的无缝对接。

　　(三)探索建立养老服务产业新模式。加强对“候鸟式异地养老”、“以房养老”、“土地养老”等方式的研究，加强养老服务品牌建设，鼓励发展连锁经营、品牌加盟，有条件的地方可先行试点，摸索养老服务产业发展路子，推进养老服务产业有序发展。

　　八、加快养老服务人才队伍建设

　　(一)加快养老服务专业人才培养。鼓励相关专业毕业生到养老服务机构和社区就业。在养老服务业中设置社会工作岗位，纳入民政部门统一管理。加强养老机构负责人的教育和管理，提高养老服务从业人员工资、福利待遇，确保养老服务队伍稳定。

　　(二)加强养老服务从业人员职业技能培训。民政、人力社保部门要将养老服务从业人员职业技能培训纳入统一管理，按照养老护理员国家职业标准开展职业资格考评工作。养老服务从业人员参加培训并通过职业技能鉴定的，享受现行职业培训补助政策。

　　(三)实行养老服务从业人员持证上岗制度。按照国家有关规定，实行养老服务从业人员职业资格制度。大力推进养老机构负责人资质培训和养老护理员持证上岗，使养老机构负责人资质培训率达到90％以上，养老护理员岗位培训率达到80％以上。

　　(四)发展养老服务志愿者队伍。鼓励和支持国家机关、部队、企事业单位人员和社区居民、大中专院校学生以及社会各界人士为老年人提供多种形式的服务和帮助。大力倡导义工服务，推广“银龄互助”等行动，动员更多社会力量加入为老服务行列。就业困难人员从事居家养老服务工作的，纳入公益性岗位管理。

　　九、加大政策扶持力度

　　(一)建立困难老年人养老服务补贴制度。对城乡最低生活保障家庭中的失能、失智老人，政府给予养老服务补贴，标准参照当年度重度残疾人托（安）养费用补助标准执行。老年人入住养老服务机构的，养老服务补贴由民政部门支付给相应的养老服务机构；居家接受服务的，养老服务补贴由民政部门支付给为其提供服务的居家养老服务机构。养老服务补贴与重度残疾人托（安）养补助不重复享受。

　　(二)提高对养老服务设施的建设补助。加大对乡镇（街道）新（改、扩）建敬老院的补助力度，从2013年起，县财政每年安排2000万元专项资金用于敬老院建设，分五年实施。敬老院新（改、扩）建所需资金（新建敬老院最高补助标准按10万元/床计算，不足10万元/床的按实际投资额计算；改、扩建敬老院最高补助标准按8万元/床计算，不足8万元/床的按实际投资额计算）由市、县、乡镇（街道）分级承担，分担比例按乡镇（街道）财政状况分类口径，一类乡镇（街道）市县给予50％的补助，二类乡镇（街道）市县给予60％的补助，三类乡镇（街道）及中心镇市县给予70％的补助。建有敬老院的乡镇（街道）整体搬迁进行异地新建敬老院的，新增床位享受市县补助，而原床位建设经费通过资产置换解决的，市县不再补助。对新增床位20张以上、符合有关部门规定资质条件的非营利性民办养老服务机构，用房新建的，按新增核定床位数给予每张床位2万元补助，分四年按比例到位；改造或租用用房且租期五年以上的，按新增核定床位数给予每张床位1万元补助，分五年按比例到位。对新增床位20张以上、经工商登记的民办养老服务机构，用房新建的，按新增核定床位数给予每张床位1万元补助，分四年按比例到位；改造或租用用房且租期五年以上的，按新增核定床位数给予每张床位5000元补助，分五年按比例到位。上述民办养老服务机构各项补助标准均含市级补助。

　　县级财政对新（改、扩）建的居家养老服务中心（站）给予每个2万元的一次性补助，社区（农村）居家养老服务照料中心（站）给予每个3万元的一次性补助。

　　(三)对非营利性民办养老服务机构给予运营补贴。经民政部门批准设立、社会力量投资兴办的非营利性养老服务机构，收住本县户籍的失能、半失能老年人，按实际收住人数给予日常运营补贴，补贴标准为每人每月100元。

　　根据居家养老服务机构的规模、等级、功能和服务水平、运营管理以及作用发挥等情况，县级财政对持有居家养老服务机构等级评定有效证书的村（社区）居家养老服务中心（站）给予适当的运营补贴。具体补助标准由县民政局会同县财政局另行制定。

　　(四)实行养老护理员特殊岗位津贴。对公办和非营利性民办养老服务机构中取得职业资格证书的护理人员，按照初级、中级、高级、技师不同等级，分别给予每人每月100元、150元、200元、250元的特殊岗位津贴。

　　(五)落实税费优惠政策。对养老服务机构提供的育养服务免征营业税；对符合条件的非营利性养老服务机构的收入，免征企业所得税；对企事业单位、社会团体和个人等社会力量通过公益性社会团体或者县级以上人民政府及其部门向福利性、非营利性的老年服务机构的公益性捐赠支出，按规定予以税前扣除；对福利性、非营利性的养老服务机构自用的房产、土地免征房产税和城镇土地使用税；对养老服务机构占用耕地免征耕地占用税；社会福利院、敬老院、养老院、老年公寓等养老服务机构，缴纳水利建设专项资金确有困难的，报经税务部门批准，可予以减免照顾。金融机构要支持老年社会福利事业发展，在符合市场原则的前提下，对养老服务机构及其建设项目积极提供融资便利，并提供优惠利率。对经论证前景好、规模大、市场急需的养老服务机构建设项目，财政部门要给予必要的贷款贴息。政府主办和特许经营的供水、供电、供气、通信、有线（数字）电视等经营单位，应为养老服务机构提供优质服务和优惠收费。其中，用水、用电、用气等价格与居民用户实行同价；免收养老服务机构电话、有线（数字）电视、宽带互联网一次性接入费，养老机构有线（数字）电视基本维护费标准按不高于当地居民用户主终端基本维护费标准的50％收取。对从事居家养老服务企业的税费优惠，按照省、市发展家庭服务业的有关政策执行。

　　十、加强组织领导

　　社会养老服务体系建设是今后一个时期保障和改善民生的一项重要任务，事关千家万户的幸福和安宁，事关全社会的和谐稳定。各乡镇政府（街道办事处）必高度重视，将社会养老服务体系建设列入重要议事日程，列入政府年度重点目标任务考核范围。要着眼长远，鼓励多元化参与，培育养老服务市场，完善扶持政策，明确责任，狠抓落实。为加强对社会养老服务体系建设的组织领导，县政府成立社会养老服务体系建设领导小组，建立社会养老服务体系建设联席会议制度。民政部门要切实履行牵头协调职责，做好整体谋划、管理指导、标准制订、监督检查等工作。各有关部门要充分履行职责，加强协同配合，共同推动这项工作健康发展。要采取多种形式，深入宣传社会养老服务体系建设的重要意义、目标任务和法规政策，引导社会各界积极参与、大力支持社会养老服务体系建设。要认真总结经验、树立典型、表彰先进，积极开展养老服务示范活动。要加强照护文化建设，切实提高养老服务从业人员的职业道德水平。要大力弘扬“慈孝文化”，广泛开展为老志愿服务，在全社会营造敬老爱老助老的良好氛围。

　　本实施意见自2013年1月1日起施行，《宁海县人民政府关于加快推进养老服务体系建设的实施意见》（宁政发〔2011〕11号）自行废止。

　　宁海县人民政府

　　2013年5月7日