浙江省宁波市慈溪市关于加强社会养老服务体系建设的实施意见

慈政发〔2013〕81号

各镇人民政府、各街道办事处，市政府各部门、各直属单位：

　　近年来，我市人口老龄化进程不断加快，总体呈现基数大、增速快、高龄化、空巢化发展态势。为积极应对人口老龄化，加快发展养老服务事业，努力满足不断增长的社会养老服务需求，根据《浙江省人民政府关于深化完善社会养老服务体系建设的意见》（浙政发〔2011〕101号）和《宁波市人民政府关于深化完善社会养老服务体系建设的意见》（甬政发〔2012〕85号）精神，现就加强我市社会养老服务体系建设提出如下实施意见：

　　一、指导思想

　　坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，围绕“打造品质之城，共建幸福家园”总体部署，积极完善体制机制，努力创新发展模式，全面构建与我市人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，资金保障与服务保障相匹配，基本服务与选择性服务相结合，城乡一体、多元投资、集约发展的社会养老服务体系，促进养老公共服务均等化、产业服务多样化、福利服务适度普惠化，努力提高老年人生活质量和幸福指数。

　　二、基本原则

　　（一）政府主导和社会参与相结合。强化政府在统筹规划、政策扶持、资金投入、市场培育、典型示范、监督管理等方面的职能。发挥市场在资源配置中的基础性作用，引导和支持社会力量参与发展养老服务，逐步建立与市场经济相适应的社会养老服务发展模式、管理体制和运行机制。

　　（二）整体规划和分级负责相结合。市政府制定全市社会养老服务体系发展规划，确定建设目标和主要任务，明确优惠扶持政策，支持重点领域、重点项目建设。各镇（街道）承担主要建设任务，制定落实工作措施，推进基层服务网络建设，确保可持续发展。

　　（三）社会责任和家庭义务相结合。依托政府与社会力量，加大社会养老服务设施建设，不断创新服务形式、丰富服务内容、提升服务水平。进一步传承“慈孝”文化，弘扬孝亲敬老传统，依法保障老年人合法权益，切实承担起物质赡养、精神慰藉等家庭责任和赡养义务。

　　（四）突出重点和适度普惠相结合。重点保障“三无”、“五保”对象和高龄独居、困难失能老年人的照料护理。以长期照料、护理康复和社区日间照料为重点，积极拓展服务范围，完善服务功能，逐步向全体老年人提供多样化、专业化养老服务。

　　三、总体目标

　　全面推进村（社区）居家养老服务网络，合理布局日间托老照料中心，切实加快养老服务机构建设步伐，到2015年末，基本建立起制度完善、组织健全、规模适度、运营规范、服务优良、监管到位，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。

　　（一）市社会养老服务指导中心、镇（街道）养老服务中心、村（社区）居家养老服务站三级服务管理网络健全。

　　（二）建成30家日间托老照料中心和100个老年食堂（老年餐饮服务提供点），居家养老服务网络覆盖全市95%以上城乡村（社区）。

　　（三）基本建立以护理型为重点、助养型为辅助、居养型为补充的机构养老多层次服务模式，全市养老服务机构床位总数达到老年人口的4%以上。其中护理型床位占比不低于40%，民办养老机构床位占比达到50%以上。

　　（四）全面建立养老服务补贴、机构建设扶助、运营补贴等财政投入、政策激励、制度监管机制。

　　（五）健全养老服务人才培育、引进、管理机制。市级职业技术学校设立老年护理、康复专业，逐步扩大招生比例；加强学校、医院与养老机构协作，建立委培招生、职岗集训、基地实习、挂职交流等协作机制。全面实行养老护理人员岗位培训，全市养老护理人员持证上岗率达到60%以上；落实养老护理员特殊岗位津贴，健全养老服务员职岗工薪制度。

　　（六）深化完善养老服务信息管理系统，促进服务标准化、管理规范化。建立健全“81890”老年人居家呼叫服务和应急求助服务网络，探索建立“义工银行”数据库，逐步建立社区养老服务信息平台和养老机构智能化办公管理系统，不断提高养老服务信息化水平。

　　四、主要任务

　　（一）全面推进居家养老服务。以老年需求为导向因地制宜建设村（社区）居家养老服务站，努力实现居家养老服务城乡全覆盖；完善服务网络，结合“81890”市民生活服务网进一步开发社区服务平台，采取购买服务、项目委托、以奖代补等多种形式，发展服务盟约商、引导公益助老组织参与，不断丰富服务项目、拓展服务面、提升服务效能，积极为老年人提供定点服务和上门服务，更好地满足居家老年人的养老服务需求。

　　（二）突破发展日间托老照料服务。整合、开发社会资源，积极发展日间托老照料服务，争取“十二五”期间各镇（街道）建立1—2个日间托老照料服务示范基地。

　　（三）积极实施现有养老机构转型升级。根据全市敬老院综合改造转型升级工程总体部署，加强基建改造、设施完善和服务提升。在建设市五保集中供养中心（定点供养机构）的同时，积极推进镇（街道）敬老院（福利院、老年公寓）向区域性养老服务中心转型发展，承担社会养老、日间托老及村（社区）居家养老指导等功能。要通过驱动市场、行业监管、产业经营、集约发展等措施，促进养老机构护理专业化、管理标准化、服务品牌化，努力满足社会养老需求。

　　（四）切实加快养老机构建设步伐。制定实施全市养老机构建设中远期规划，明确近期建设计划，按照“政府主导、多元投入，突出护理型，兼顾助养型、居养型”的原则，加快新建一批养老机构。要建立健全与经济社会发展相协调、社会养老服务需求相适应的公共财政投入机制，逐年提高养老福利事业财政投入比例。要积极引导社会投资养老服务产业，探索“公建民营”等民间参与途径，切实加快养老服务机构建设。“十二五”期间，市级实施“阳光老年城”、“乐成养老社区”和市老人公寓迁建项目；龙山镇、观海卫镇、周巷镇要新建1—2个养老机构项目，其他镇（街道）要根据老年人口状况、服务需求和现有床位数，制订相应建设计划，实现各镇（街道）至少有一家养老机构，确保2015年末全市各类机构养老床位达老年人口数的4%。

　　（五）完善养老医护（康复）服务体系，切实提高养老服务机构的医疗服务能力。加强市级医院老年专科、市老年疾病护理中心（临终关怀医院）建设，着力推进老年服务机构医养结合，实现养老机构护理型床位占比40%以上。要大力发展具有医护功能，以收养失能、半失能老年人为主，提供长期照护服务的老年护理机构。规模较大（300张床位以上）的老年护理机构应配套设置医疗康复机构或单独设置医疗卫生机构，规模中等（100张至300张）的可单独设置医疗卫生机构，规模较小（100张以下）的宜与周边医院、社区医疗卫生服务机构合作。城乡居家养老服务中心（站）和日间托老照料中心应与社区卫生服务中心（站）、乡镇卫生院加强合作，实现资源共享。

　　五、工作措施

　　（一）加强组织领导，健全服务管理机构。社会养老服务体系建设是今后一个时期保障和改善民生的一项重要任务，事关千家万户的幸福和安宁，事关全社会的和谐稳定。对此，各级党委、政府务必高度重视并摆上重要议事日程。市委、市政府将每年确定养老服务体系建设年度工作任务，并列入镇（街道）、市级部门年度考核的重要内容。切实加强对社会养老服务体系建设的组织领导，市政府成立社会养老服务体系建设领导小组，并按照“有一支工作队伍、一处办公场所、一套工作机制、一项考核制度、一块专项经费”等“五个一”要求，建立市社会养老服务指导中心、镇（街道）社会养老服务中心、村（社区）居家养老服务站，健全市、镇（街道）、村（社区）三级服务组织网络。

　　市民政、老龄等部门要根据人口老龄化和养老服务需求状况，科学编制养老服务发展规划、养老服务机构设施布局规划；市发展改革、规划、国土资源等部门要根据各自职责加大对养老服务设施建设的支持力度；市民政、住建等部门要制订老年服务机构建筑设计标准，经市政府批准后严格按照规划和建设标准实施。

　　（二）加大公共财政投入，健全养老公共福利服务投入机制。市、镇（街道）两级按经常性预算支出项目建立养老服务体系建设经费财政预算制度，根据人口老龄化发展实际逐年加大养老服务公共财政投入。要加强城乡老年文化娱乐等公共活动场所建设，适时迁建市老年活动中心。

　　建立困难老年人养老服务补贴制度。对城乡最低生活保障家庭中的失能、失智老人，参照当年重度残疾人托（安）养费用补助标准由政府给予养老服务补贴：老年人入住养老服务机构的，养老服务补贴由当地民政部门支付给相应的养老服务机构；居家接受服务的，养老服务补贴由当地民政部门支付给为其提供服务的居家养老服务机构。养老服务补贴与重度残疾人托（安）养补助不重复享受。对其他高龄空巢、生活难以自理又缺乏家庭有效照料的经济困难老人，继续按政府购买服务办法落实相应帮扶服务。

　　鼓励村（社区）创办日间托老照料中心，继续扶持村（社区）居家养老服务站点建设。对村（社区）新建日间托老照料中心的，经市民政局核定，根据投建情况按每家10～20万元标准予以补助。继续扶植村（社区）居家养老服务站点建设，提供包括一次性设施建设、日常运行、老年食堂公益岗位、照料服务、低保老人就餐和空巢结对帮扶等经费补助。经费按现有财政体制、标准，由市、镇（街道）分级负担。

　　支持镇级养老服务机构建设。对镇（街道）新建养老机构及实施敬老院（福利院、老年公寓）转型升级的，按现有财政体制和市、镇（街道）分级负担原则给予经费补助。

　　（三）鼓励发展各类养老服务产业，实行民办（民营）养老服务机构建设营运补助政策。积极引导和扶持社会力量以独资、合资、承包、租赁、联营等形式，新建、扩建或改建适宜老年人集中居住、日托照料、上门服务、护理康复、生活照料的养老服务机构。对在本市行政区域内依法办理相关登记的福利性、非营利性和营利性养老服务机构，经申请审定符合条件的给予相应建设补助，并落实困难老人养老服务补贴等有关承接或委托项目的资金补助。上述资金从市、镇（街道）养老服务经费、福利彩票公益金和社会捐助款项中解决。

　　民办养老服务设施建设补助：对当年新增床位20张以上、取得《民办非企业单位等级证书》并投入使用的非营利性民办养老服务机构，用房自建的，按新增核定床位数给予每张床位30000元补助，分四年按比例到位；租用用房且租期五年（含五年）以上的，按新增核定床位数给予每张床位15000元补助，分五年按比例到位。对新增床位20张以上、经工商登记并投用的民办养老服务机构，用房自建的，按新增核定床位数给予每张床位15000元补助，分四年按比例到位；租用用房且租期五年（含五年）以上的，按新增核定床位数给予每张床位6000元补助，分五年按比例到位。上述补助经费按现有财政体制执行。

　　非营利性养老服务机构运营补助：经市民政局批准设立、社会力量投资兴办并投用的非营利性养老服务机构，收住本市户籍的失能、半失能老人，按实际收住人数给予每人每月100元的日常运营补助，上述补助经费按现有财政体制执行。

　　社会力量举办的居家养老服务站、老年人日间托老照料中心，根据规模、等级、功能和服务水平、运营管理以及作用发挥情况，参照村（社区）补助办法给予创办补助和公益岗位设置补助。

　　（四）优先安排落实养老服务机构建设用地、社区用房。国土资源部门要优先安排养老机构建设用地，根据“十二五”建设规划，每年安排一定数量的指标用于养老机构建设。对营利性养老服务机构建设项目用地，依据养老服务机构具体类型，可以在规范用途的前提下，按工业用地价格转让，也可以参照成本逼近法等方式进行地价评估后，采取招标拍卖挂牌出让方式供地；对非营利性和福利性养老服务机构可采取政府划拨方式供地。经规划、国土资源等相关部门同意，符合条件的原工业厂房和仓储用房、学校、办公楼等存量房产和土地，可用于兴办养老服务机构。支持村集体经济组织使用村级建设留用地兴办养老服务机构。要加强养老机构建设用地监管，建立健全管理机制，严禁以办养老服务机构为名搞房地产开发，严禁养老服务机构改变养老服务性质或服务用途。

　　加强村级养老服务用房建设。今后农村集中居住区小区建设时，按每百户居民15—20平方米建筑面积标准，建设日间托老照料用房，列入规划配套设施，同步规划、同步建设、同步使用，在老年人居住相对集中的社区，适当提高配建标准。

　　（五）减免养老服务机构有关税费。对养老服务机构提供的育养服务免征营业税；对符合条件的非营利性养老服务机构的收入，免征企业所得税；对福利性、非营利性的养老服务机构自用的房产、土地免征房产税和城镇土地使用税；对养老服务机构占用耕地免征耕地占用税；社会福利院、敬老院、养老院、老年公寓等养老服务机构，缴纳水利建设专项资金确有困难的，报经税务部门批准，可予以减免照顾。

　　政府主办和特许经营的供水、供电、供气、通信、数字电视等经营单位，应为养老服务机构提供优质服务和优惠收费。其中用水、用电、用气等与居民用户实行同价；免收养老服务机构电话、数字电视、宽带互联网等一次性接入费，并减半收取通信费、数字电视基本收视维护费。

　　鼓励社会力量捐赠资助养老服务机构。个人通过非营利性社会团体或政府部门向福利性、非营利性老年服务机构的捐赠，在缴纳个人所得税前准予全额扣除；企事业单位、社会团体等社会力量向福利性、非营利性养老机构等公益事业进行捐赠的，企业在年度利润总额12％的部分准予在计算应纳税所得额时扣除。

　　（六）支持医养结合，促进机构养老健康服务。鼓励和引导养老服务机构设立老年医疗保健、护理康复功能的卫生所（医务室）；支持医疗机构发挥优势，开展老年护理、精神慰藉、临终关怀等服务。养老机构内独立设置的医疗卫生机构，可申请纳入城镇职工医疗保险和城乡居民合作医疗保险定点范围，其中具备相应医疗资质的医疗卫生机构允许对外服务。市人力社保、卫生部门要加强对养老服务机构医护人员的管理、培训和业务指导监督，将其专业技术资格评定纳入统一管理。

　　（七）加强服务市场培育，加快养老产业发展。着力培育现代老年服务产业。根据老年人的身心特点和消费习惯，发展老年食品、旅游、服饰、教育和文化市场；引导企业开发老年保健康复、老年照护、老年住宅、老年公寓、老年社区特别是养老医疗护理商业保险等服务产品，探索家政服务公司、物流配送企业等参与养老服务途径；支持老年护理用品、康复辅具、自助设备等老年用品的研究与开发。积极培育发展养老服务中介组织。按照市场化运作方式，鼓励、支持企业和社会组织参与养老市场中介服务，提供评估、咨询和第三方认证等服务信息，推进居家养老、社区服务和机构养老的无缝对接。探索养老服务发展模式，引导养老服务品牌建设，鼓励连锁经营、品牌加盟、行业合作等，促进养老服务产业化发展。

　　（八）加强养老服务人才队伍建设。加快养老服务专业人才培养。支持引导全市大中专院校（包括职业技术学校）开设养老护理、老年服务专业；鼓励相关专业毕业生到养老服务机构和社区就业，引导医务人员实习或挂职养老护理机构工作；积极探索中高级医（护理）人员延长退休年龄、引进知名管理团队等人才资源开发途径和相应举措。在养老服务业中设置社会工作岗位，纳入民政部门统一管理。实行养老服务从业人员持证上岗制度。加强养老机构负责人资质培训和教育管理，逐步推行负责人资格上岗制度；建立养老护理员职业技能培训制度，落实职业培训补助政策，为从业人员免费提供养老护理、家政服务等职业技能初次培训和职业资格鉴定，确保养老护理员岗位培训率达到80%以上。建立健全养老服务从业人员工资福利待遇保障机制。切实保障公办养老服务机构护理员工资不得低于社会平均工资，对公办和非营利性民办养老机构中持有初、中、高级、技师（即国家职业资格五级、四级、三级、二级）职称人员实行岗位津贴并逐年提高，具体标准由市社会养老服务指导中心制订实施。

　　（九）积极发展公益助老组织。通过发展志愿助老团队、建立慈善助老项目、设立“义工银行”以及“银龄互助”、“邻里守望”等途径，广泛动员社会各界人士参与“孝贤慈溪”主题活动，为广大老年人提供多种形式的服务和帮助。积极探索公益服务项目招标、申领、评估和表彰激励机制，研究民间助老公益组织扶持措施和管理办法。

　　（十）完善养老服务机构收费制度。实行公办养老服务机构收费政府定价，按照“公益性、福利性、普惠性”原则明确公办养老服务机构收费项目和收费标准；社会力量兴办的非营利性养老服务机构收费实行政府指导价，根据机构等级、服务质量等收费指导价为基准，以成本补偿和促进发展为原则适当调整；民办营利性的养老服务机构，其收费标准根据设施条件、服务项目等自主确定，实行明码标价、市场调节，并报民政、物价部门备案。

　　认真落实非营利性机构盈利用于“补充投入设施建设和提升服务”的政策，允许非营利性养老服务机构投资者提取一定收益。在核算机构运行成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，经审计符合规定的，可从年经营结余中不高于30%且不超过固定资产和流动资金原始投入的5%提取收益，但应承担亏损的相应责任。加强非营利性养老服务机构的行业监管和调控，确保非营利机构的可持续发展。对行政划拨供地、经营10年以上的非营利性民办养老服务机构，如发生主办人变更，在不改变养老机构性质的情况下，允许按行政划拨办理过户手续。

　　（十一）健全养老服务机构行业管理制度。加强养老服务机构筹办报批、开业许可、登记注册等审批制度。开展养老服务标准化建设，完善各类养老服务机构等级评定办法，健全养老服务规范和质量标准体系；完善服务监管机制，实施老年服务需求评估制度，全面实施公办养老服务机构服务对象入住评估工作，健全享受政府购买服务补助对象的资格评审、服务项目承接机构的资质评估机制，不断完善服务流程各环节监管体系，提升服务效能和专项资金使用效益。

　　（十二）加强养老服务机构安全管理。市民政、卫生、工商、公安消防部门和属地镇政府、街道办事处，要切实履行业务主管和行政监管职责，加强养老服务从业人员安全教育和养老服务场所安全检查，督促整改公共卫生和消防安全等问题，及时消除各类安全隐患。

　　降低养老服务机构运营风险，进一步完善养老服务机构政策性保险制度并列入机构强制保险范畴。五保集中供养指定机构相应投保费用实行政府全额补助；公办养老机构及民办非营利性养老机构按托养老人安全责任保险费给予财政补助50%；民办营利性养老机构按托养老人安全责任保险费给予财政补助30%。同时，市民政局设立养老服务机构综合责任保险裁定小组，负责养老服务机构综合责任保险争议裁定工作。上述补助经费按现有财政体制执行。

　　（十三）建设养老网络平台，促进数字化养老、智能化服务、信息化管理。采取“81890”市民生活服务热线电话（“一键通”）、社区便民信息网、爱心门铃、健康档案、服务手册、社区呼叫系统、有线电视网络等多种形式，构建社区养老服务信息网络和服务平台，为社区居家老年人提供安全援助、日常呼叫等高效便捷性服务；建设老年信息数据库，建立健全社区困难失能、高龄空巢、特殊病种患病老年人以及养老机构院民等基本信息电子档案，通过网上办公实现对居家养老服务站和养老机构的日常管理；进一步建立具有养老供求动态信息发布、服务咨询、服务需求派单衔接、服务情况监测反馈统计等功能的市养老服务指导中心门户网站，为老年人和养老机构、服务企业提供实时衔接和软件支持，提高服务效率和管理水平。积极探索发展养老社区智能化服务，从区块功能划分、空间布局形态、道路停车系统、建筑布局形式以及医疗配套设施类型等方面研究现代化养老服务功能，推广应用科学信息技术建立人性化、智能化养老服务支撑系统。

慈溪市人民政府

2013年9月10日