浙江省杭州市民政局关于开展“社会养老服务体系建设推进年”活动暨启动“敬老爱老助老工程”实施方案

为深入贯彻全国、全省民政会议和全国、全省社会养老服务体系建设工作会议精神，根据民政部《关于开展“社会养老服务体系建设推进年”活动暨启动“敬老爱老助老工程”的意见》（民发〔2012〕35号）、省政府《关于深化完善社会养老服务体系建设的意见》（浙政发〔2011〕101号）、省民政厅《关于认真贯彻落实省政府部署切实做好今年社会养老服务体系建设工作的通知》（浙民福〔2012〕44号）等文件要求，结合我市实际情况，制定实施方案如下：

一、指导思想与工作目标

（一）指导思想。

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，牢固树立科学发展观，坚持以人为本，与人口老龄化进程相适应，与经济社会发展水平相协调，统筹城乡和区域发展，创新体制机制和运营模式，按照“老有所养”、“优先发展社会养老服务”的战略目标,丰富养老服务内容，创新养老服务方式，健全完善以居家为基础、社区为依托、机构为骨干，资金保障与服务提供相匹配，无偿、低偿和有偿服务相结合，覆盖城乡的社会养老服务体系，不断满足城乡老年人日益增长的养老服务需求，提升老年人的生活品质，促进社会养老服务均等化，推动社会和谐发展。

（二）工作目标。

1、构建起“9064”适度普惠型的养老服务格局。到“十二五”期末，城乡社区居家养老服务网点（站）建设实现全覆盖，老年人普遍享受居家养老服务，全市构建起“9064”的养老格局，即老年人口中，以社区为依托、社会化服务为协助的自主居家养老占90%，享受政府购买服务的居家养老占6%，入住养老机构集中养老的占4%。

2、完善居家养老服务，实现城乡社区全覆盖。全面提升社区为老服务水平，扩大政府购买服务，大力发展社区养老服务照料中心，在市区平均每2-3个城市社区建有一所综合性社区养老服务照料中心，形成社区托老机构和老年食堂的全覆盖。大力发展农村居家养老服务，到2015年，100%行政村（社区）建立居家养老服务站，30%以上的行政村（社区）建有老年食堂，西湖、萧山、余杭与五县（市）共建立174家示范型农村居家养老服务照料中心，实现城乡居家养老服务全覆盖。

3、加快发展养老服务机构。出台并落实“十二五”养老服务设施布点规划，大力发展护理照顾型养老服务机构，到2015年，新增养老床位30000余张，实现每百名老人拥有床位数为4张以上，其中护理照顾性床位达到总数40%以上；社会办养老机构床位数力争达到50%。

4、建立并完善养老服务标准和评估机制。建立老年信息数据库，形成公平有序、动态管理的养老服务需求评估系统和养老服务补贴制度。

5、加强养老服务人才队伍建设。推行持证上岗和定期培训制度，加强各级养老服务组织管理机构和养老护理队伍建设，到2015年，实行养老服务人员90%持证上岗。

（三）总体要求。

 1、坚持资金保障和服务提供相匹配。资金保障和服务提供是社会养老服务体系的重要支撑。资金保障，主要解决老年人有钱养老的问题，要在养老保险、医疗保险、社会救助等社会保障制度基础上，依托高龄补贴、养老服务补贴、护理补贴、重度残疾人补贴等制度，逐步为不同经济状况老年人提供不同程度和类型的养老服务支持。服务提供，主要解决老年人有服务养老的问题，要根据普惠型原则，充分发挥政府、企事业单位、社区、社会组织和个人力量，为有需求的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理、精神慰藉、安全援助和社会参与等多方位服务。

2、坚持重点推动和全局统筹相并重。社会养老服务体系建设既要把握重点，又要注重整体推进。在主体功能定位上，坚持政府保障基本、社会增加供给、市场满足需求。政府优先保障孤老优抚对象及高龄、独居、失能、困难等老年人的服务需求，兼顾全体老年人改善养老服务的要求。在规划布局上，坚持城乡统筹、区域协调，重点推动农村养老服务和社区居家养老服务发展。在资源配置上，坚持政府、社会和福彩公益金投入相结合。改进和完善金融服务方式，探索拓展养老产业市场化融资渠道，多方筹措发展资金，扶持引导社会力量参与社会养老服务体系建设。

3、坚持居家、社区、机构养老相衔接。准确把握以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系基本内涵。居家为基础是符合中国养老传统，是绝大多数老年人的意愿和实际选择，也是世界各国通行的主要养老方式。社区为依托是基于家庭养老功能不断弱化，居家养老迫切需要社区服务支持。机构为支撑是基于养老机构能够弥补居家和社区养老不足，为失能老年人、不适宜居家和社区养老的老年人提供专业照料。同时，养老机构可以辐射示范周边社区，提高社会养老服务专业化水平。

  4、坚持标准建设和实际适用相兼顾。养老服务设施建设既要符合相关标准规范，又要立足实际适用，实现可持续发展。标准建设，必须按照《老年人建筑设计规范》、《老年人居住建筑设计标准》、《老年人社会福利机构基本规范》、《老年养护院建设标准》、《老年人社区日间照料中心建设标准》等标准要求，加强养老服务设施建设。实际适用，使养老服务设施建设不超越经济社会发展水平。建设重点上，优先发展养护型养老机构；建设规模上，主要推行社区化和小型化；建设档次上，公办养老机构要定位于提供基本服务；建设形式上，坚持新建和改扩建并举，避免盲目发展、重复建设和资源浪费。

二、主要任务

（一）建立健全以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。

1、完善居家养老服务，实现城乡社区全覆盖。

全面提升城市社区居家养老服务。进一步丰富居家养老的服务内容，加强和改进居家养老服务方式，拓宽社区居家养老服务面，全面提升社区为老服务水平。大力推进社区养老服务照料中心和老年食堂建设，平均每2-3个社区建有一所综合性的社区托老服务中心，形成养老服务15分钟步行服务圈，实现城市社区养老服务全覆盖。按照每百户20平方米建筑面积的标准，社区全面落实养老服务设施的配套建设与使用。推行养老服务招标制度，引导和鼓励社会中介组织、家政服务行业等提供多元化居家养老服务。逐年加大政府购买居家养老服务，到2015年，实现政府购买服务人数占老年人口的6%。

大力发展农村居家养老服务。推进基本养老服务向农村延伸，将农村居家养老服务纳入新农村建设、城乡统筹发展的整体工作中。提升改造农村“星光老年之家”，推进其转型为综合性农村居家养老服务照料中心。以孤寡、独居、困难、残疾和高龄等老人为重点，拓宽行政村（社区）居家养老服务面，通过无偿、低偿、互助等相结合的方式，为农村老人提供居家养老服务。根据“撤村建居”社区、中心村、经济基础较好和老人相对集中村、其他村等不同类型，以及各村的地理位置、经济规模、人口规模等条件，因村制宜、量力而行，有序推进居家养老服务工作。到2015年，在100%以上行政村(社区)开展居家养老服务；在30%以上的行政村(社区)建有老年食堂；西湖、萧山、余杭与五县（市）共建立174家示范性农村居家养老服务照料中心；所有行政村(社区)全部开展居家养老服务工作，农村老年人也普遍享受到居家养老服务。创新农村养老方式，充分发挥农村老年人协会作用，鼓励社会力量积极参与农村养老服务。

2、加快发展机构养老服务。

实施“十二五”养老服务设施布点规划，根据养老服务机构的性质，实施合理布局、有序分类、功能覆盖。大力发展养老机构，不断增加养老机构床位数，重点发展护理照顾性养老机构，到2015年，达到每百名老人拥有床位数为4张以上，其中护理照料型床位的比例达40%以上，全市至少建有1所专门为失能老人提供服务并具有养老护理员培训功能的老年养老机构。

理顺管理体制，完善机构管理办法，实行标准化管理。加强对各类养老机构的监督和规范。推进国有养老服务机构体制改革和创新，科学合理地整合现有养老机构资源。加快市第三社会福利院建设，争取建设一所5000张床位的大型养老服务机构。对农村敬老院进行改、扩建，在巩固现有集中供养率基础上，改造提升其功能，向社会开放，既提供专业化的机构养老照顾，又为居家老人提供日托、照护等居家养老服务。

降低养老服务机构建设准入门槛，积极引导、支持、鼓励社会力量兴办多形式、多层次的养老服务机构，加大对社会办养老机构的公助力度，到2015年，社会办养老机构床位数力争达到50%。

（二）加快社会养老服务规范化、信息化建设。

1、完善资金保障制度。各地要完善“三无”、“五保”老人政府供养制度，保障他们的基本生活水平不低于当地居民平均生活水平。认真做好高龄老人生活津贴的发放工作，为具有本市户籍、年龄在80周岁以上的老年人发放高龄津贴，做到依申请办理、按月领取、社会化发放。

2、建立养老服务标准体系和评估机制。一是建立老年人信息数据库，实施动态管理。二是落实机构养老服务标准体系和居家养老服务标准体系。三是完善养老服务补贴制度，规范养老服务需求动态评估机制，实现全市养老服务系统化、流程化和标准化。对所有政府资助的养老项目和补贴对象进行科学评估，形成国有养老机构入住评估机制和居家养老服务评估机制，确保社会养老服务的公平性。四是实施养老服务质量评价机制，提高养老服务质量。以上标准与评估从2011年起逐步制定出台与试行，到2015年形成完善成熟、全省示范、全国领先的养老服务标准体系和评估评价机制。

3、借助信息化技术，建设“数字养老”杭州模式。整合搭建统一的居家养老服务信息平台，建立统一的服务受理号码，推广居家养老服务数字化服务，及时高效地为老年人提供24小时、多元化的居家养老服务，实施紧急救援，提升老年人生活品质，形成“数字养老”杭州模式。

（三）引导和鼓励民间资本参与养老服务事业与产业。

   1、落实优惠扶持政策。加强与其他部门之间的沟通和协调，营造社会办养老机构发展的良好外部环境。贯彻落实《关于深化完善社会养老服务体系建设的意见》（浙政发〔2011〕101号）、《关于加快养老服务事业发展的意见》（市委〔2010〕24号）等省、市文件规定的各类养老服务机构建设和运营的优惠政策。加强资金支持，优化融资环境，保障社会办养老机构的大力发展。

2、加强行业管理。发挥杭州市社会福利协会作用，促进行业自我管理、服务和发展。建立养老服务机构等级评定办法，推广实施养老服务机构等级评定，对养老机构从规模、环境、设施设备、管理、服务以及运营情况等方面进行审核，合理划分养老服务机构的档次，促进养老服务行业健康有序发展。

3、大力发展养老产业。围绕老年人的基本需求,引导企业开发、生产和经营老年护理用品、康复用品和自助用品。鼓励旅游资源丰富的地区大力开发老年旅游和养老市场,打造优质品牌,满足迅速增长的老年旅游和养老需求。结合我市“十大特色潜力行业”总体布局，吸引长三角地区的异地养老、老年人疗养和旅游资源，加快养老产业基地建设。

4.加强养老服务人才队伍建设。加强养老服务事业管理和服务人才队伍建设，不断提升养老服务队伍的职业道德、服务意识和专业水平，逐步提高养老护理员待遇。实行养老服务机构工作人员和居家养老服务助老员持证上岗、定期培训制度。到“十二五”期末，实现养老服务人员90%的持证上岗。逐步提高护理员工资待遇，严格落实《关于加快推进养老服务事业发展的意见》（市委〔2010〕24号）要求，力争护理员工资在“十二五”期末都达到当地最低工资的2倍以上。在养老服务机构中逐步引入社会工作人才的工作机制。鼓励志愿者参与为老服务，鼓励开展“银龄互助”等活动。

三、保障措施

为实现“十二五”杭州市社会养老服务体系建设目标，完成各项任务，需要落实一系列保障措施：

（一）强化规划引领。认真落实《杭州市社会养老服务体系“十二五”规划》，将“养老床位数建设”和“政府购买居家养老服务人数”等养老服务事业发展目标纳入政府综合指标考核体系，同步实施，同步考核。贯彻落实《杭州市养老设施布点规划（2011年-2020年）》，分市、区、居住区级和居住小区四级对机构和居家养老服务设施进行了统一布局和功能分类，确保养老事业发展落地。

（二）启动“敬老爱老助老工程”。按照省民政厅的安排部署，启动实施“敬老爱老助老”工程。市本级实施“阳光计划”，建成一所综合性养老护理机构（杭州市第三社会福利院），同时积极筹建一所市区联建5000张床位的大型养老院；各区、县（市）实施“月光计划”，通过新建、改建、扩建等方式，建设规模适度、功能完善、以提供养老服务为重点，兼顾为残疾人、孤残儿童等提供服务的综合性社会福利中心。在城乡社区实施“星光计划”，建设方便使用、规模适度、可持续运作的社区日间照料设施。在农村地区实施“霞光计划”，通过新建、改（扩）建工程，改善、提升乡镇（街道）敬老院基础设施和服务功能，实现敬老院向区域性综合养老服务中心转型。同时推进“爱心护理工程”和“助康计划”，支持老年护理院和老年康复医院建设，并为养老机构中的老年人配置符合体能心态特征的康复辅具，提高失能老人的生活质量。

（三）加大资金投入。各地要积极争取将社会养老服务体系建设所需资金纳入财政预算并建立动态保障机制。要大力推动慈善事业发展，吸引更多的慈善资金、社会捐赠资金参与社会养老服务体系建设。要加大福利彩票公益金支持力度，逐步将按项目资助改为“以奖代补”，积极引导社会慈善对养老服务发展的投入。积极落实居家养老服务工作专项经费，经市财政局和市民政局联合考核后，根据各城区政府购买居家养老服务的资金总额、人数以及实施养老服务标准和需求评估办法的情况，通过以奖代拨的方式予以补助。对社会办养老机构的一次性资金补助由各地民政部门在每年11月底集中汇总后上报，对社会办养老机构的运营补助每月集中汇总后上报，市民政局与市财政局核实后按规定进行补助。

（四）倡导尊老爱老的社会氛围。加强社会主义核心价值体系建设，特别是加强社会公德、家庭美德、个人品德建设，弘扬敬老孝亲的中华传统美德，推进全社会敬老爱老助老，让老年人安享幸福晚年。大力宣传和表彰尊老、爱老、孝老的先进事迹和典型，营造全社会关注、关心和支持养老服务事业的氛围。同时，强调老人在老龄社会中的主体地位，推崇“自立、自助、互助”的积极养老文化。

（五）加强组织领导。要落实养老服务体系建设联席会议制度，明确相关部门的职责分工，定期召开专题会议，研究养老事业发展。要主动向党委、政府汇报工作，积极争取重视和支持，进一步完善政府主导、民政牵头、部门参与的工作机制，统筹推进社会养老服务发展的监督检查、总结经验、推广典型等工作，及时研究解决遇到的问题和困难，确保推进年活动的顺利开展。

四、实施步骤

（一）启动阶段（2012年3月-2012年5月）。市民政局下发实施方案，做出安排部署。各地民政部门根据《杭州市社会养老服务体系“十二五”规划》和相关要求，结合推进年提出的各项任务，制定本地具体方案，并报送市民政局。

（二）实施阶段（2012年5月-2015年12月）。各地民政部门要根据实施方案，结合自身实际，将主要目标任务进行年度分解和项目细化，逐级明确责任和要求，形成工作合力，抓好落实，有序推进。其中2012年度，全市将建设社区居家养老服务站612家，其中公益金居家养老服务照料中心174家，社区居家养老照料中心20家，机构床位7072张（其中护理型床位5055张），政府购买服务人数主城区达老年人口的3.5%，萧山、余杭和五县（市）达老年人口的2%。

（三）总结阶段（中期评估：2013年10月-12月，终期评估：2015年10月-12月）。各地民政部门评估本地开展情况，总结经验，查找不足。市民政局赴各地进行实地督查，召开全市工作会议，总结推广典型经验，表彰先进单位。根据省民政厅要求及时汇报进展情况，并部署安排下一步工作。

二〇一二年五月二十四日