福建省厦门市人民政府关于推进居家养老服务工作的实施意见

(厦府〔2011〕298号)

各区人民政府，市直各委、办、局：

　　随着我市人口老龄化进程的加快，老年人居家养老问题已引起社会各界的普遍关注。居家养老服务是指政府和社会力量依托社区，为居住在家中的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等服务的一种新型社会养老服务模式。它是对传统家庭养老模式的补充与更新，是我国发展社区服务，建立养老服务体系的一项重要内容。统筹城乡发展，推进岛内外一体化建设，破解居家养老服务难题，构建与我市经济和社会发展相适应的居家养老服务体系和机制是全面发展我市老龄事业的客观要求。为此，根据省政府《关于推进居家养老服务工作的实施意见》（闽政文〔2009〕150号）和省政府办公厅《关于加强市县社会福利中心、乡镇敬老院和居家养老服务中心（站）建设管理的意见》（闽政办〔2011〕16号）等文件精神，结合我市实际，就推进我市“十二五”期间居家养老服务工作提出如下实施意见。

　　一、指导思想、基本原则

　　(一)指导思想

　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持民生优先，打好民生工程战役。以满足广大老年人生活照料、家政服务、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等需求为目标，以保障老年群体中的高龄老人、空巢老人和特殊困难老人为重点，以新建和完善提高社区居家养老服务中心（站）为抓手，进一步健全服务设施、拓展服务网络、强化服务队伍、培育服务组织、规范服务管理，扎实有序推进居家养老服务工作，为构建我市“十二五”社会养老服务体系、推动岛内外养老服务“一体化”建设做出贡献。

　　(二)基本原则

　　1、坚持以人为本。从老年人的实际需求出发，为老年人提供方便、快捷、高质量、人性化的服务。

　　2、坚持依托社区。以社区为居家养老服务工作基本单位，充分发挥社区组织在居家养老服务中的作用，整合社区各类为老服务资源，建立健全社区居家养老服务机构、设施和队伍。充分调动各方面的积极性，共同营造老年人居家养老服务的社会环境。

　　3、坚持因地制宜。紧密结合当地实际，与当地经济社会发展水平相适应，与社区人文环境和老年人的需求相适应，循序渐进，稳步推进。

　　4、坚持社会化方向。采取多种形式，多元投入，市场运作，以“有偿服务为主，政府购买服务为辅”，充分调动社会各方面力量参与和支持居家养老服务工作。

　　二、目标任务

　　(一)目标。在2010年开展70个社区居家养老服务中心（站）建设的基础上，2011年继续推进60个社区居家养老服务中心（站）的建设，逐步总结提升和全面推进社区居家养老服务；到“十二五”中期，城市社区居家养老服务工作网络完全建立，社区居家养老服务设施有较大改善和提高，涉老服务资源得到有效整合、充分利用，专业化和志愿者相结合的居家养老服务队伍进一步壮大，老年人的基本养老服务需求得到较高程度的满足；各区有50%以上的农村社区能够通过村民自治组织、老年群众组织和自愿服务组织等有效开展以村民互助为主要内容的居家养老服务。至“十二五”末，全市居家养老服务设施建设全部纳入我市城乡建设总体规划；公共财政对居家养老服务设施与新建养老服务机构的投入进一步加大，把新建城市居民小区、旧村改造新村建设农村社区的养老服务设施作为公共服务配套设施统一规划建设；全市城市社区和有条件的农村社区以市场化的方式，利用互联网、呼叫中心等方式为老人提供信息服务；全市各社区卫生服务中心、镇卫生院、村卫生所承担居家养老服务对象的居家康复医疗及相关的护理工作，为服务对象提供热情、安全、有效、方便、价廉的卫生保健服务。实施“社区医生进家庭”制度，建立健康档案，提供随访、送医、送药、体检等服务。增加社区定点医疗服务机构、定点药店网点，方便就医购药，引导老年人到社区定点机构就医。

　　(二)任务

　　1、设立机构。市里成立以分管副市长为组长，市政府办公厅分管领导、市民政局局长为副组长，市相关职能部门领导为成员的全市居家养老服务工作领导小组。领导小组下设办公室（以下简称居工办），设在市民政局，与市社区办合署办公，由分管领导任主任，成员由领导小组成员单位的部门负责人组成，负责全市居家养老服务工作的指导、协调、督促、检查。市居工办根据工作需要，另设市居家养老服务工作“专家组”和“顾问组”等非政府组织，为全市居家养老服务工作提供帮助支持。各区成立相应的领导机构，街（镇）、社区要成立居家养老服务工作协调小组。根据市委、市政府《关于加强城市社区建设若干实施意见》（厦委发〔2008〕10号）有关政府部门下派基层社区的工作任务，全部由社区工作站（以下简称工作站）承接办理的规定和要求，由一位副站长负总责，并调配一至两名熟悉老龄工作的社区专职工作者专门从事此项工作。社区（含有条件的农村社区）要在工作站内设立居家养老服务站，并设置“XX社区居家养老服务站”标志牌，配备服务场所；社区若另设居家养老服务站（指办公活动场所与社区工作站不在一处），要统一挂“XX区XX街道XX社区居家养老服务站”牌子。居家养老服务站的制度、职责和服务项目等要上墙。居家养老服务工作应纳入居务公开的内容。暂不具备条件的农村社区，可酌情建立老龄工作（居家养老）服务点，选派相关人员，先行开展工作，待条件成熟后，再统筹安排，设立居家养老服务工作站（点）。要组织动员社区志愿者服务队伍积极参与居家养老服务工作，为有需求的老年人提供义务服务，服务时间应记入《志愿者手册》。

　　2、规范项目。以老年人的生活需求为重点，提供助餐、助洁、助浴、助医、助行、助急等服务；同时兼顾老年人的多种需求，提供文化娱乐、学习教育、聊天、心理咨询、代购代办等服务。主要包括五大类服务：一是安全保障服务。主要通过建立相应的联系制度，充分发挥助老服务员、社区工作者和志愿者的作用，通过定期打电话、走访、探视等形式，加强对“空巢”老人等的帮扶联系。同时建立相应的应急救助机制，在老年人遇到意外情况时，能得到及时、快捷、有效的救助和帮助。二是生活照料服务。主要包括日间托老、购物、配餐、送餐、陪护等特殊照料的服务和洗衣、打扫卫生、家电维修等一般家政服务。三是医疗保健服务。主要为老年人提供疾病防治、康复护理、心理卫生、临终关怀、健康教育、建立健康档案、开设家庭病床等服务。四是文化娱乐服务。主要为老年人提供学习和活动场所、体育健身设施和组织健身团队等，组织引导老年人参加学习培训、书法绘画、知识讲座、图书阅览等；积极引导老年人参与各类文体活动。五是精神慰藉服务。主要为老年人提供邻里交流、谈心沟通、心理咨询、聊天等服务。此外，还可根据老年人不同年龄及不同生活状况提供与之相适应的其他各类服务。有条件的地方可设立应急救助服务热线或结合家政服务热线等开展为老服务。

　　3、确定对象。居家养老服务对象为户籍在我市且居住在辖区内的60周岁以上老年人。根据老年人的不同情况，分别明确无偿或低偿服务对象、有偿服务对象和志愿服务对象。无偿、低偿服务对象由区政府以发放服务券等形式购买服务。政府购买服务的项目、标准及结算办法由各区政府自行确定。

　　（1）无偿服务对象。主要包括年满60周岁的以下老年人：①生活不能自理且在市区无子女照顾的低保老人；②重点优抚对象；③“三无”老人或“五保”老人 ；④革命“五老人员”；⑤百岁老人。有条件的区可扩大购买服务范围。

　　（2）低偿服务对象。主要包括年满60周岁的以下老年人：①生活不能自理的“空巢”老人（指子女不在本市区居住生活的老年人）；②未享受民政各种救助的70周岁以上“空巢”老人；③有一定经济来源但生活仍很困难的老年人。

　　（3）有偿服务对象。有经济能力，需要日托、送餐或上门照料等服务的老年人，以自费的形式购买服务。

　　（4）志愿服务对象。社区内所有老年人，重点是“空巢”老人、高龄、病残老人，由志愿者上门提供服务。

　　已先期对无偿、低偿服务对象实行政府购买服务的区，可继续执行区里的相关规定。

　　4、完善机制。

　　（1）管理运作机制。市、区、街（镇）、社区与服务主体应建立科学、规范、长效、适用的居家养老服务工作管理运作机制。具体为：市、区负责组织、协调、检查、指导，包括适时制定出台相关的政策性、规范性的文件等；街（镇）负责监管、培育、规范居家养老服务市场（含服务主体）在社区实行服务项目的有效对接和有序运行。负责组织评选并采取公开招标或议标签订协议等方式，把服务质量高、诚信好、管理规范、综合实力强的社会服务机构或专业组织确定为居家养老服务和政府购买服务的定点单位。本市户籍中具有一定专业技能，良好综合素质和服务态度的就业困难人员、失业人员、4050人员、高校毕业生等符合条件者，均可作为政府购买服务的从业人员直接为老年人提供服务，扩大就业群体；社区负责组织实施；服务主体（服务机构、专业组织）负责按“协议”、“合同”的约定及时向服务对象提供优质优惠服务，若违约则需承担不良后果或法律责任。

　　（2）准入退出机制。鼓励和支持社会养老服务、家政服务、餐饮服务、卫生医疗服务等机构参与居家养老服务工作。街（镇）、社区要加强对服务机构、服务人员的监管。服务人员、专业人员必须持证上岗，做到公开透明，引导老年人放心接受服务；要加强对“协议”、“合同”执行的监管，明确各方的权利和义务，切实维护好老年人的合法权益。对于服务质量不达标，管理不规范，老年人意见大，不能胜任本职要求的服务机构和服务人员要及时予以清退。要加强对经费支付、使用、核销等全程的监管，确保居家养老服务工作经费严格按照财经纪律、财务管理制度的要求管好、用好，发现问题应及时纠正查处，并追究相关责任人的责任。

　　（3）动常态管理机制。街（镇）、社区对居住辖区内老年人的家庭状况、健康状况等定期进行摸底评估，建立老年人信息库。对享受各种、各类服务的对象进行分类登记造册并逐级填报审批。按有关规定按时为服务对象提供便捷的服务项目，并建立跟踪随访制度，确保服务时间、服务内容、服务质量落到实处，让老年人满意。

　　（4）信息交流共享机制。通过信息服务网络（紧急救援系统、数字网络系统、老年热线、服务机构信息）等多种宣传交流和服务载体，使社区、服务机构和老年人及时获取信息的搜集、分析、利用和共享，借助信息共享的平台，把信息服务网络应用到居家养老服务工作中。

　　（5）检查考评激励机制。要建立健全居家养老服务工作的项目指标考评机制，市居工办负责检查考评各区，区居工办负责检查考评街（镇），街（镇）居工办负责检查考评社区。各级检查考评的重点：居家养老服务工作方案制定落实情况，效果如何；居家养老服务工作机构准入、退出机制是否健全，服务标准、服务质量、经费结算是否规范；社会力量参与度如何；老年人满意度如何等。对在实施过程中经检查考评成绩突出，成效显著，群众公认的单位和个人将适时进行总结表彰，推广他们的典型经验和做法。

　　(6)资源共享机制。各种经批准登记的公办、民办福利机构，配合所在街道（镇）、社区对本辖区内半径1公里区域的老年人提供居家养老服务。政府兴办的所有公共服务设施应优先为老年人提供服务。社区内教育、科技、文化、体育等资源要无偿向老年人开放，满足老年人就地、就近学习、活动的需要。要充分利用好现有通过改造、盘活、置换等形式的各类为老服务设施，整合各类为老服务资源，使社区能够提供文化娱乐、助餐送餐、医疗卫生、日间照料、家政服务等居家养老服务项目。农村社区要依托“星光计划”、老年活动场所，整合村文化活动场所、体育设施、农民书屋、电教室等，增设为老服务内容，开展居家养老服务。对新设立的居家养老服务机构，要降低门槛，简化程序，实行备案制度，创造宽松发展环境，加快运作，尽快见效。有条件的社区至少要设一处多功能居家养老服务场所。

　　(7) 多元化投入机制。各区应通过财政预算、社会捐赠等多渠道筹集资金，主要用于重点服务对象购买服务、社区公益性岗位配置专职助老服务员经费补助、改善居家养老服务中心（站）硬件设施等方面，确保社区居家养老服务中心（站）的有效运转。居家养老服务工作正常运行支出以及由政府购买服务所需经费支出由区、街（镇）财政负担。对列入当年居家养老服务中心（站）建设，经评估合格的社区除省级财政给予专项补助外，市财政也将按1:1的标准给每个社区（村）配套一次性补助经费。项目所在区在收到上级补助经费后要及时、足额拨付到社区（村），确保专款专用，并加强对经费使用的检查和监管。

　　(8)普惠优惠机制。要用足、用活、用好中央、省、市相关的优惠政策，全市各级各类经民政部门登记注册的居家养老服务机构用电、用水、管道燃气按居民生活用电、用水、管道燃气价格收取，并按规定免征其自用房产、土地的房产税和城镇土地使用税；对养老院类的养老服务机构提供的养老服务，符合条件的，免征营业税；对符合条件且经认定为非营利性组织的养老服务机构，其取得的免税收入，可按规定免征企业所得税。此外，政府特许经营的通信、有线（数字）电视等经营单位应为养老服务组织提供优质服务和价格优惠。

　　三、加强领导，稳步推进

　　(一)深化认识。全面推进我市居家养老服务业，是推动我市老龄事业、老龄产业又好又快发展的重要措施，是破解日益尖锐的养老服务难题，切实提高老年人生命生活质量的重要标志，是促进社会主义和谐社会建设的重要举措，是培育新的经济增长点，扩大就业渠道和促进经济增长的重要途径，是贯彻落实《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》的具体体现。各级各有关部门要进一步认清形势，做到思想认识到位，工作措施到位，责任落实到位。

　　(二) 强化责任。居家养老服务是一项系统工程，涉及面广，各区和市直相关部门要积极配合、形成合力。要层层建立责任制，形成一级抓一级、一级带一级、层层抓落实的工作格局。各有关部门要各负其责，密切配合，狠抓落实。民政、老龄部门要充分发挥组织协调牵头作用，制定规划及相关政策，督促检查指导全市居家养老服务工作顺利开展；财政部门要按年度及时预拨居家养老服务经费，并监管资金使用情况；其他相关部门要按照《厦门市人民政府办公厅关于印发推进居家养老服务工作任务分解方案的通知》（厦府办〔2009〕254号）的要求，从自身职能出发，共同做好居家养老服务工作。

　　(三)细化方案。各区要依据本实施意见结合各自的实际制定方案，以区为单位根据服务对象、服务需求、服务类别、服务项目设立准入条件，制定服务标准，规范服务行为和结算办法。各参与养老服务机构都要建立明细档案，将项目内容作为核定经费的依据。要建立督促检查机制，通过签订协议、合同等办法，明确管理机构、服务机构和服务对象的权利、义务，做到有章可循，管理有序。要建立培训制度，主要培训好两支队伍：一是管理队伍，即各级民政、老龄工作人员和街（镇）、社区居家养老服务管理人员；二是服务队伍，一类是服务机构及其专业人员队伍，另一类是志愿（义工）服务队伍。各区要抓紧制定贯彻落实本实施意见的计划或方案，并于今年8月底前报市政府办公厅。

　　各区、市直各有关部门、各参与居家养老服务工作的组织和服务机构在实施过程中，要紧密结合各自的实际，把居家养老服务作为统筹城乡发展，推进岛内外一体化建设的一项重要工作抓好抓实。因地制宜，量力而行，并及时与市居工办沟通交流，以便及时总结推广经验，解决问题，推进工作。

厦门市人民政府

二O一一年七月二十七日